一旦将效率追求置于价值维度中的高纬度，程序应有的要求和法律的逻辑也就必然会被忽视。

同时，不仅法官实行单独管理，法官助理和书记员这些职位，也需要单独管理。未入额的法官在下次员额空缺遴选法官时，如果符合入额条件，还可以参加遴选入额，所有未入额法官原来享有的法官资格以及津补贴保持不变。

法官等级不是法官职务，属于公务员法中所规定的衔级，但评定仍要与职务职级相对应。这主要包括：法官管理的基本事项要与公务员管理的基本事项大致对应。注释: [1] 有关《公务员法》修改的讨论，参见应松年、郭胜习：《公务员法修改的重大意义和重要问题》，《行政管理改革》2018年第12期。因此，有必要从公务员法的角度来检视修改后的《法官法》。而且，或许也可以为未来的改革留有余地。

9月29日，中央党的建设工作领导小组审议了修订草案（送审稿），并报经习近平总书记审阅同意。[6] 当时制定过程中的基本情况，参见周道鸾：《法官法——现行法官制度的重大改革》，《中国法学》1996年第2期。为什么会出现这些令人费解的情况？从根本上看，还是因为协同立法在合宪合法性上存在难以回避的内在困境。

这就需要回答：序言中有关内容是否具有法律效力以及具有什么样的法律效力， 当总纲和国家机构中有关行政区划的规定，与序言中区域协调发展的表述发生冲突时， 究竟以总纲为准还是以序言为准？把这个问题回答清楚了，对于科学认识和妥善处理宪法的内在关系，具有十分重要的意义。这样，设置行政区域，必须以有利于实现中央的统一领导为前提。这样，同一行政区划内的人大与政府的设置、组织及其行使的职权，也就仅仅限于本行政区域内，而不能扩大到行政区域之外。结合党的十八大以来党中央以及习近平总书记推动的一系列区域协调发展的重大战略部署，再加上2018 年宪法修改在序言中新增加的推进五个文明协调发展，实现中华民族伟大复兴的国家根本任务，可以得出结论：2018年宪法序言中所新增加的国家指导思想和根本任务，明确包含了地区协调发展的内容。

如果单纯以行政区划为单位，讨论经济社会的协调发展， 在宪法上不存在问题， 因为地方人大和政府是以行政区划为依托设立的，在一个行政区划内协调发展经济社会事业，不会突破宪法设置的政权体制框架。另一个是贯彻新发展理念。

以京津冀协同发展战略部署为例，在没有确定三地协同发展之前，一个事项在原行政区域内属于单独的地方性事务，或者属于执行法律行政法规的事项，该行政区域可以立法予以规范。对立法规划、立法计划和立法中的具体内容进行沟通协商。但是， 大行政区的制度容易造成中央与地方权力切割，便利于各大区之间在利益上相互依托，进而向中央闹独立性，这个问题在1953年的高饶事件 中充分暴露出来。而在单一制国家结构形式中，最难处理的就是中央与地方的关系。

笔者认为，对重大改革于法有据应当一分为二地看待。3.注意执行相关党内法规，落实区域协同立法中重大事项的请示报告制度 从以往的实践来看， 区域之间协同立法的具体操作主要是由人大常委会的工作机构和政府及其法制办事机构来承担和推进的， 但是， 在特别强调党中央集中统一领导的大背景下，区域协同立法与党的领导又具有紧密联系，而且首先必须坚持党的领导，特别是党中央的集中统一领导。设立六大行政区的原因是，中共中央不能不在一定程度上迁就于各根据地和各大野战军，亦即各大山头客观存在的现实状况。这个问题下文还将涉及。

在单一制国家结构形式下，行政区划首先要解决的是中央和地方的关系问题，而针对这一关系，宪法确立的组织原则是民主集中制，即遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。综上，如果不对宪法序言加以明确解释，从这三次修改的内容中，要直接得出区域协调发展这一理念和国家根本任务的结论，都是比较勉强的。

由于习近平新时代中国特色社会主义思想所包含的内容丰富博大，如前面邓小平理论和三个代表重要思想一样，如果不加以解释，很难直接得出地区协调发展的理念。2.区域协同立法的主体究竟有哪些？ 对于谁才能行使立法权，我们的认识和立法经过了一个不断发展变化的过程。

这些区域有的是党中央文件确立的，有的是全国人大通过的国民经济和社会发展规划确立的， 有的则是以其他形式确立的。这里，邓小平提出了一个在地区之间先富带动后富， 然后达到共同富裕的理念。而行政区划是宪法和地方组织法等基本法律确立的，关系国家统一和人民代表大会制度这一政治体制的健康运转，如果不是十分必须，行政区划和以行政区划为基础设立的国家政权机关体系以及它们的运行体制，应当以长久的稳定不变为宜。但是，追踪历史的脉络可以发现，不允许行政区域之间因为利益相互依托而向中央闹独立性，这个立宪的精神是十分清晰且不容置疑的。比如，国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》 提出：着力构建规范透明的法制环境，加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境。建议对区域协同立法中的区域范围、协同主体、协同事项、协同方式以及合作协议的法律性质和法律效力等问题展开深入研究，特别是要对单一制国家结构形式下横向区域开展立法协调协作的法律空间展开研究。

其中，区域协同立法是一项重要内容，它已经成为立法实际工作特别是地方立法实践和理论研究中一个热点问题，引起广泛关注和讨论。现在的区域协同立法就是一个典型。

为此，本文提出以下意见和建议： 1.妥善处理宪法序言相关表述与总纲以及国家机构中涉及行政区划有关规定的关系 如前所述，区域协同立法符合序言的相关表述，但与行政区划及国家机构中的相关规定存在紧张关系。同样是在 2015年，安徽省人大常委会通过的大气污染防治条例也规定，省人民政府根据实际需要，与长三角区域以及其他相邻省建立大气污染联合防治协调机制，开展区域合作。

检索党中央的重要文献资料可以发现，邓小平的上述发展理念直到1984年10月20日，才被党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，以类似表述肯定下来：只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕……鼓励一部分人先富起来的政策，是符合社会主义发展规律的，是整个社会走向富裕的必由之路。在这个体制下，各级人民代表大会以及由它产生的政府，行使职权的边界只能限于本行政区域内，也即宪法和地方组织法的规定：地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法法律的实施，各级人民政府在本行政区域内行使其行政管理的职权，并向人大负责，受人大监督。

但区域协调发展涉及经济和社会事业的方方面面，真正阻碍跨区域协调发展的因素在哪里， 是不是只有通过协同立法才能解决， 都需要认真研究。以及领导干部超出自身职权范围，应当由所在党组织或者上级党组织作出决定的重大事项，都应当向有关党组织直至党中央请示报告。但问题是， 按照这三个地方性法规的规定， 三个地方的政府及其部门在大气污染方面的跨区域协商协调、联防联控的职权，已经介入其他行政区域， 并且其他行政区域的国家机关也可以进入本行政区域行使职权，这就涉及省际之间国家机关职权的整合。但是，不同行政区域的人大常委会主任会议、法制工作机构、人大的专门委员会，以及政府的司法行政部门（以前的法制办事机构）能否互相协同立法？ 此外，与区域协同立法主体相关的还有以下一些问题有待思考： (1)在开展立法合作时，每个行政区域的身份性质是什么？它们能否类似独立的法人或者自然人一样，与其他行政区域签订协议并进行立法合作？ (2)    在不同的行政区域之间进行协同立法时， 谁代表一个行政区域与其他行政区域的对应主体沟通协商， 并签订合作协议？ 一个行政区域的政府首长可否代表该行政区域与其他行政区域的政府首长协同立法并签订协议？ (3)—个行政区域的人大及其常委会甚至它的主任会议和法制工作机构， 能否代表本行政区域，与其他行政区域对应的人大及其常委会或者它的主任会议和法制工作机构以举行联席会议等方式协同立法并签订协议，如果能够这样做，那么，如何启动这个程序？ (4)如果两个行政区域之间可以签订立法合作协议，包括其他合作协议，那么，这个协议与普通的行政协议有什么区别与联系？ 以上这些都是涉及国家体制的十分重大的问题，但在理论实践中并没有引起重视和讨论。

而在这方面，实践又走在了前面。例如，2015年，京津冀三个省市的人大常委会主任会议就分别通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。

自2006年十届全国人大四次会议通过的 十一五规划纲要提出促进区域协调发展后，十二五十三五规划纲要和党的十八大、十九大报告，对不同历史时期的区域协调发展，都做了战略性安排。党的十九大报告在科学发展观的基础上提出了新发展理念，这个理念包括创新、协调、绿色、开放、共享，协调是其中的重要一条。

区域协同立法是促进区域协调发展的重要措施，也可视为区域协调发展本身的一项内容。邓小平这里所说的先进地区帮助落后地区， 就是今天我们所说的区域协调发展的一项重要内容。

条例明确规定，重大改革措施、重大立法事项。如果要实现这一发展理念和任务，就不可避免地引起与既定行政区划之间的紧张与冲突。但需要注意的是， 对于区域协同立法的相关理论，尚缺乏必要研究，而这项工作又显然涉及国家结构形式、政治制度和立法体制中的诸多重大问题，因此，在积极推进的同时须十分慎重，特别是要着眼宏观、全局和长远，以立体思维对这项工作进行综合研判，权衡利弊，在维护宪法权威，维护法制统一的前提下做好区域协同立法工作。而现在，宪法以行政区划为基础发展经济社会事业的指导思想和根本任务发生了变化，但行政区划本身却一直未变，如果要实行区域协调发展，行政区划就成了横亘在前的难以逾越的障碍。

值得注意的是，上述两省一市的立法结果，是由省市人大常委会的工作机构通过联席会议、协商交流等方式，进行事先立法合作的成果。区域协调发展内涵丰富，而且在不同的时期，其目标、任务和措施会有很大的不同，但从根本上看， 它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，而这首先是宪法问题。

一些意见和建议 从上述问题及相关分析可以发现， 区域协同立法对于推动区域协调发展具有积极意义， 各方面开展协同立法的初衷是好的，也取得了一些成效。从现在已经公开的有积极意义的协调立法案例来看，主要在大气污染防治等环保领域，长三角区域、京津冀区域披露出来的经验都集中在这个方面。

但是，在党中央确定三个行政区域协同发展，并明确宗旨任务后，由于宪法规定北京是首都，党中央又把雄安新区的建设确定为千年大计，那么，京津冀协同发展中的很多事项，恐怕就不仅仅是一个地方立法中的地方性事务或者执行法律行政法规的事项了，有些事项可能都有上升到全国人大及其常委会专属立法权限的必要了。按照1954年宪法的规定，全国人大是我国唯一行使立法权的机关，但现在，我国的立法主体，在地方已经扩大到设区的市一级。